自4月5日国家发展改革委会同财政部、农业部向社会公布了2014年棉花目标价格水平为每吨19800元以后至今，大家翘首祈盼的补贴细则迟迟未出，市场各方的疑虑、猜测以及最近部分媒体对细则待审稿内容的提前“爆料”也大多集中在补贴的方法、范围、发放对象等方面的揣测上。中储棉花信息中心由于承担着国家棉花市场监测系统监测任务，密切跟踪了目标价格政策制定的全过程，在后期市场价格的监测上还需做相应的辅助工作，因此，我们再次就市场各方的关注点从目标价格政策的实质内容、意义以及补贴与市场价格的关系等方面进行解读，仅供市场各方参考。
问：棉花目标价格改革试点的主要内容是什么？
答：目标价格政策是在市场形成农产品价格的基础上，释放价格信号引导市场预期，通过差价补贴保护重要原料产业安全、保护生产者利益的一项农业支持政策。目标价格改革试点的主要内容：一是在全国范围内取消棉花临时收储政策。政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花。二是对新疆棉花实行目标价格补贴试点。种植前公布棉花目标价格。当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。三是完善补贴方式，目标价格补贴额与种植面积、产量或销售量挂钩。
问：为什么要开展棉花目标价格改革试点？
答：改革开放以来，我国坚持推进农产品市场化改革，陆续放开了大部分农产品价格，为保护农民利益，稳定农业生产，2004年以来，国家对主产区稻谷、小麦实行最低收购价政策，2007年以来，国家对棉花实行了临时收储政策，当主产区市场价格低于临时收储价格时，由国家指定企业直接入市收购，引导市场价格回升。
临时收储政策实施以来，棉花价格总体高位运行，有效地调动了农民种植积极性，保持了棉花生产基本稳定，农民收入实现平稳较快增长。临时收储政策将国家对农民的补贴包含在价格之中，是一种“价补合一”的直接价格支持政策。这种政策能够有效实施的前提条件是国内市场价格低于国际市场价格。近两年，一方面，国际市场农产品价格大幅走低；另一方面，在临时收储政策的支撑下，国内棉花市场价格高位运行，由以往低于国际市场转为高于进口成本。由于上述前提条件的变化，实施直接价格支持政策面临新的困难和挑战，特别是产业链较长的棉花矛盾日益突出。2013年，我国棉花临时收储价格为每吨20400元，而进口完税成本约为每吨15580元，比国内临时收储价格低4420元。由于国内价格大幅高于进口成本，市场主体不愿入市收购，国家收储压力急剧增加，棉花收储量超过总产量的90%，上下游价格关系扭曲，市场活力减弱，不利于整个产业链的持续健康发展。
开展棉花目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，其目的就是在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将价格形成交由市场决定，以促进产业上下游协调发展。一是政府不干预市场价格，企业按市场价格收购，有利于恢复国内产业的市场活力，提高国内农产品的市场竞争力。二是将政府对生产者的补贴方式由“暗补”变为直接支付的“明补”，让生产者明明白白得到政府补贴，这有利于减少中间环节，提高补贴效率。三是充分发挥市场调节生产结构的作用，有利于使效率高、竞争力强的生产者脱颖而出，提高农业生产组织化、规模化程度，激励农业技术进步，控制生产成本。
当然，开展目标价格试点也会给一些企业带来挑战。如临时收储期间，轧花厂收购加工的棉花可以直接卖给国家，旱涝保收不需要承担市场风险，但在新的形势下，这些企业需要直接面向市场，自行寻找下游用户并承担市场价格波动风险，但这也是市场经济条件下的正常情况。
问：目标价格试点补贴与现行农业补贴的区别？
答：主要区别有两点：一是现有涉农补贴大多按照计税面积发放，与是否种植和种植何种农作物不挂钩，是普惠制补贴；目标价格补贴要与作物实际种植面积或产量、销售量挂钩，多种多补，不种不补。二是现有补贴相对固定，不增不减，年年发补贴；目标价格补贴要与市场价格挂钩，只有当市场价格低于目标价格时才发补贴；低的越多，补贴越多。
问：目标价格是如何确定的？
答：试点阶段采取“生产成本＋基本收益”的方法确定目标价格水平。之所以采用这一方法，是在立足当前农业生产实际的基础上，统筹兼顾保护农民利益和更多发挥市场作用等因素确定的。一是可以更好的保护农民利益。“生产成本＋基本收益”的方法可以较好地适应现阶段我国农产品生产成本刚性上升的实际情况。无论市场价格和生产成本如何变动，都可以确保农民种植棉花不亏本、有收益，防止生产大幅滑坡。二是有利于发挥市场机制作用。市场活动天然有风险。农民是市场经济的主体，在通过市场获得收益的同时必然也要承担市场波动的风险。在大多数行业，市场风险都是由市场主体全部承担的，考虑到农业生产的特殊性，国家应该对少数重要农产品生产给予适当保护，但也不能由国家承担全部市场风险。因此，目标价格只保证农民获得基本收益而不是全部收益，当市场价格下跌时，农民也要承担部分收益下降风险，真正发挥市场机制作用，引导农民合理调整种植结构，提高农业生产效力和抗风险能力。
问：目标价格什么时候公布？各地区价格是否一致？
答：试点阶段目标价格每年确定一次，以便根据试点情况变化及时调整。目标价格在作物播种前公布，以向农民和市场发出明确信号，引导农民合理种植，安排农业生产。试点地区同一品种目标价格水平都是一致的，新疆全区实行统一的棉花目标价格。
问：如何监测和确定棉花市场价格？
答：当市场价格低于目标价格时，国家启动目标价格补贴。与目标价格对应的棉花市场价格为采价期内全省(区)平均市场价格。
1、采价环节。采集到厂(库)价格作为市场价格，即棉花采集轧花厂收购籽棉的价格。之所以不采集地头价格作为市场价格，主要是由于农民在地头直接出售的农产品，水分、杂质含量差异较大，难以找到代表品，所采集的价格悬殊较大，难以保证价格数据的代表性和准确性。
2、价格指标。棉花市场价格为轧花厂收购的籽棉折皮棉价格。有关部门根据监测的籽棉价格、棉籽价格、衣分率等指标，并按以下公式计算籽棉折皮棉价格：
籽棉折皮棉价格＝[籽棉价格-棉籽价格×(1-衣分率)]／衣分率＋加工费用
3、采价期。采价期为棉花集中上市期，是当年的9月至11月。根据历史经验，在实施临时收储前，采价期棉花的交售量达到全年交售量的85%左右，基本能够代表试点地区的实际出售价格。
4、核定方法。市场价格由国家相关部门监测，按省核定，一省一价，即市场价格按监测的全省(区)平均价格水平核定，不是指单个农户的实际出售价格。
问：目标价格补贴发给谁？如何发放？
答：目标价格补贴对象是试点地区种植者，总的原则是多种多补，少种少补，不种不补。
4月5日公布的目标价格政策明确指出，“当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格和市场价格的差价和种植面积、产量和销售量等因素，对试点地区生产者给予补贴”。当然，这还取决于试点省区根据实际情况制定的实施细则，以便将中央拨付的补贴金额及时、足额发放到种植者手中。
由于与目标价格对应的市场价格是一个平均价格，所以农民领到的补贴也是按照目标价格与市场平均价格的差额计算的。如果农民卖出的价格高于市场平均价格，实际得到的收入就会多一些。因此，农民要尽可能提高棉花品质，并努力把握市场节奏争取将产品卖个好价钱。
问：补贴是否与棉农的交售价格挂钩？
答：目标价格补贴额是指19800元的目标价格与市场平均价之间的差价，假设市场平均价格在15800元，那么补贴额为4000元/吨，折籽棉2元/斤，也就说，当市场价格在15800元/吨的时候，棉农每交售一斤籽棉可获补贴2元，与交售价格不挂钩，如果在农民交售籽棉过程中出现让利于收购企业的现象，那么国家是不予考虑这部分损失的。因此，建议棉农要想获得相应的收益，一是加强生产期间的管理工作，力争高产高质；二是在采摘时一定要做到分等分级，确保高等级棉花的利润；三是加强对政策的了解，对补贴政策要有正确的认识，在交售过程中不要贱卖棉花，按质议价以维护自身利益。
问：一旦市场平均价格出现大幅下跌，国家是否依然给予相应的补贴？国家会否托市？
答：从目标价格补贴的计算方法以及上述问题“目标价格补贴与现行农业补贴的区别”中所答的“现有补贴相对固定，不增不减，年年发补贴；目标价格补贴要与市场价格挂钩，只有当市场价格低于目标价格时才发补贴，低的越多，补贴越多”可以看出，国家将按照政策规定将市场平均价格与目标价格之间的差价补贴给生产者。另外，从“开展棉花目标价格改革试点，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，其目的就是在保障农民利益的前提下充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将价格形成交由市场决定，以促进产业上下游协调发展”可以看出，在市场价格出现大幅波动的情况下，国家仍会秉承“让市场决定价格”的初衷。
