时间进入2017年，伴随着为期3年的棉花目标价格改革试点结束，一份热气腾腾的第三方评估报告(下称“报告”)也出炉了。国务院发展研究中心国际局棉花目标价格改革试点评估课题组在经过深入调研、广泛研讨和系统研究后，对此次试点成效给出了“超出预期”的评价。
课题组组长、国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强坦言：“试点之前有很多疑虑，棉花在临储政策时期国内外差价很大，突然改为市场定价农民愿不愿意干?损失部分的利益补偿能否到位?很多情况都很复杂，但3年试点下来，基本上消除了疑虑，改革试点非常成功。”
从看“储”到看“需”
2014年，对于新疆棉农来说，只管种棉、坐等收储的“好”日子结束了。棉花目标价格改革试点启动，选择了国内最大产棉区——新疆，目标是重新发挥市场价格信号的作用。
回想改革之初，河南同舟棉业总裁黄红雨感叹，真是不习惯。“临储政策的3年是国家大包，我们收的棉花不愁卖不出去，国家统收，利润稳定。”
据悉，自2011年开始实施的棉花临时收储政策，最初是为了让农民对种棉有一个稳定预期，即棉花价格只涨不跌，种棉稳赚不赔，从而保障棉花生产。该政策下，只要棉花市场价格连续5个工作日低于临时收储价，国家就会按临时收储价入市收购。这种方式调动了棉农种棉的积极性，棉花年年大丰收，但由于政府定价并未考虑优质优价，棉农只管增产，棉花品质和品种都与棉纺织业的需求有差距。“从供给侧改革的角度说，尽管棉花产量大幅增长，但是有效供给不足。”程国强说。
同时，年年攀升的临时收储价，也引起了市场扭曲、价格倒挂。到2013年时，棉花临时收储价格高达20400元/吨，但同期国际棉花价格大幅下滑至12605元/吨。国内外巨大的价差导致下游用棉企业更愿意使用进口棉花，国产棉花反而被挤出了市场。2012年、2013年，中储棉收储的国产棉花量均超过了当年棉花总产量的90%——国产棉花几乎全部涌向国家收储。
在这条棉花产业链上，上游的棉农不看市场信号，盲目追量，因为不怕没人收;下游的企业看市场信号，所以出于成本和质量考虑选择了进口棉;中间的国储棉在日渐扩大的国内外价差下异常尴尬，库存持续高涨，财政负担不断加重。
就连棉业公司自身也意识到了临储政策的局限。“从长远看这是救了全世界的棉花，包袱自己扛，迟早会吃苦头。”黄红雨说，“皮之不存，毛将焉附，不与市场接轨，保护了落后，最终受伤害的是中国庞大的纺织产业。”
开展棉花目标价格改革试点，则是让棉花回归市场价格。国家不再直接入市收棉，而是制定一个目标价格，如果棉花市场价格低于目标价格，则直接补贴棉花实际种植者。“这与临储政策乃至以往国内棉花产业政策最大的不同，就在于建立了科学有效的市场化机制，政府在产业发展过程中不再占主导地位，而是通过完善制度和有效监管来营造良好的改革环境，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，激发市场活力。”全国棉花交易市场总经理丁好武说。
如今，3年试点结束，数据显示，国内棉花价格已由改革前的每吨19460元下降到2016年6月的12596元低点，国内外棉花价差也由改革前的每吨5300元大幅缩小到最低300元左右，并呈现同步波动。
伴随着国产棉花价格的下降及内外价差的缩小，国内棉纺加工企业使用国产棉花的比例也持续回升，棉花进口由2012年高峰时的514万吨大幅减少到2015年的147万吨，基本打破了前几年“国产棉花入库、国外棉花入市”的怪圈。
与此同时，由于有目标价格补贴，棉农的基本收益并没有随棉花市场价的下跌而下降。2014年试点第一年，棉花每亩净利润仍有475元。更重要的是，棉农由看“储”变为看“需”，市场价格提示了质量的重要性，棉农和轧花厂也不再盲目追求高产，开始更注重质量管控，以呼应市场需求。
机制创新撬动大变化
从临时收储制度到目标价格改革，其实质是从政府定价政策转向农业补贴政策，实现“价补分离”。也就是说，过去是由政府直接定价、入市收购，而现在价格则由市场说了算，市场之外，补贴直接到人。从“政府说了算”到“市场说了算”，这一本质上的革新，需要转轨适配，也带来了改革的重重难题。
受改革前棉花供求宽松、库存高企等因素影响，目标价格改革一上线，回归市场的新疆棉花价格即应声下落——这也带来了试点进程中的第一个难题：棉花价格下降了，农民补贴却不能提前到位。
“目标价格补贴是根据收购高峰期形成的平均市场价格与目标价格的差额来计算补贴，是精准的事后补贴，拿到钱可能要来年1月份了。但一些棉农是贷款种棉花，棉花价格下跌后他们惜售不愿意卖，就无法及时回款，也就还不上年底的贷款。”全程参与改革的国家发展改革委价格司农价处王胜民说。
为了解决这个时间差问题，保障新疆棉农的基本收益，改革最终创新了补贴制度，通过提前预测价差和产量，预拨一定比例的补贴资金，缓解了棉农的还贷难问题。
让农民适应市场——但是以人性化的方式，这样的例子不胜枚举。如流转地补贴归属、非农用地植棉是否补贴、如何防止转圈棉套取补贴、如何防止卖棉难等一系列问题，都需要灵活创新，甚至进行制度首创。
目标价格改革信息平台就是配合此次改革试点的一项首创。据丁好武透露，针对第一年的试点情况，全国棉花交易市场受新疆当地政府所托，于2015年启动了棉花目标价格改革信息平台，应用互联网、云计算和大数据等现代信息技术手段，采集农户基本信息、种植面积、交售数量、收购价格和质量、加工、库存、公检、物流配送等基础信息，从而为实施精准补贴和探索调控新思路、新举措提供了依据。
创新还在催生新的创新。“专业仓储+在库公检”这项创新制度要求加工企业在规定时限内将加工好的皮棉全部存入专业监管仓库并接受在库取样、公定重量检验以及后续实验室仪器化公证检验。
“该制度有效保障了公检小样与棉包大样的一致性，从而倒逼棉花加工企业不得不重视加工棉花质量。新疆棉花在整体质量提升的同时，在库公检的美誉度和公信力也得到了提高。”丁好武表示，纺织企业普遍反映，公检结果和厂检的相符率高，企业通过查看公检指标选货的交易模式越来越被广泛接受。另一方面，基于在库公检数据的公正性和公信力，新的交易模式和手段，如基差交易、点价交易等也在逐步发展形成。
机制创新撬动大变化，但这些都离不开新疆当地政府的执行力。王胜民感慨，目标价格试点这3年，一个很大的感触是，有关部门和地方政府一定要有担当，敢突破、善创新。程国强表示，新疆棉花价格改革之所以成功，得益于地方政府的高度重视和有力执行，“三分设计，七分落实，新疆抓了七分落实，所以成功了。”
农产品价格改革蹄疾步稳
3年试点结束后，目标价格改革试点迎来了新征程。今年3月，国家发展改革委发布了《关于深化棉花目标价格改革的通知》，在总结新疆棉花目标价格改革3年试点成功经验的基础上，提出了3个调整方向，包括完善目标价格形成机制、合理确定定价周期和调整优化补贴方法。以新的3年为期，让市场决定价格形成的机制更深入，让价格倒逼品质升级的路径更显著。
实际上，十八大以来，正是以2014年对棉花、大豆实行的目标价格改革为起点，中国启动了农产品的价格形成机制改革。所谓价格形成机制改革，其最主要特点就是回归市场定价，发挥市场在价格形成中的决定性作用。
长期以来，由于涉及国家粮食安全以及一些重要农产品的国内供给，国家对农产品政策都给予了特殊关注，采取积极稳妥、有序审慎的原则推进改革，这也导致对农产品的价格改革迟迟难以动刀。“从产品的角度看，工业品的价格都已经放开了，农产品是价格改革最后一个要推进的品种。”程国强说。
如何在守住“口粮绝对安全”的底线基础上，最大限度地发挥市场形成价格机制的作用?十八大以后，这道难题的顶层设计有了答案——采取“突出重点、有保有放”的原则，对不同品种的农产品实行差别化支持政策。
对于稻谷、小麦这两类重要的口粮品种，政府没有改变稳妥的最低收购价政策，而是在此框架下顺应粮食供求形势变化，逐步增强政策的灵活性和弹性。
2015年，稻谷、小麦最低收购价在连续7年提高之后首次保持稳定。2016年，早籼稻最低收购价首次下调;2017年，稻谷最低收购价全面小幅下调。这被认为是释放了明确的市场化导向信号，即价格水平不再刚性上调。
对于棉花、大豆、玉米等重要农产品，价补分离改革则被推上前台。其中，新疆棉花目标价格改革作为价补分离的一种形式，目前试点成功，成效超出预期;东北的大豆目标价格改革则于今年改为“市场化收购+生产者补贴”的形式，与当地的玉米采取一致的价补分离形式。
十八大以来，农产品价格改革蹄疾步稳，不断取得突破性进展。从国家发展改革委了解到，接下来，农产品价改将按照中央明确的目标和方向进一步完善政策，不断深化。
